El ejercicio de la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo en el Perú no se viene cumpliendo a cabalidad. Según el reporte del Departamento de Investigación y Documentación Parlamentaria del Congreso de la República, en el periodo de enero de 2005 a julio de 2018, existen 55 leyes pendientes de reglamentar, de las cuales 52 tiene vencido el plazo fijado por ley, siendo en su mayor parte leyes que tuvieron como primera comisión dictaminadora a la Comisión de Salud y Población.

Nuestro ordenamiento jurídico no establece responsabilidad del Poder Ejecutivo por la omisión o retraso en la reglamentación de las leyes, y tampoco la potestad reglamentaria está explícitamente sometida a control político del Congreso de la República.

La Constitución Política del Perú establece que es atribución del Presidente de la República, ejercer la potestad de reglamentar las leyes sin transgredirlas ni desnaturalizarlas, y, dentro de tales límites, dictar decretos y resoluciones (numeral 8 del artículo 118). Asimismo, la Ley N° 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, establece que es función del Poder Ejecutivo, reglamentar las leyes, evaluar su aplicación y supervisar su cumplimiento (numeral 1 del artículo 6), y que es función del Presidente de la República, en su calidad de Jefe del Poder Ejecutivo, ejercer la potestad de reglamentar las leyes sin transgredirlas ni desnaturalizarlas y dentro de tales límites, dictar decretos y resoluciones (literal e) del numeral 2 del artículo 8). Por otra parte, establece que es atribución del Congreso de la República, velar por el respeto de la Constitución y de las leyes, y disponer lo conveniente para hacer efectiva la responsabilidad de los infractores (artículo 102). Del mismo modo, el Reglamento del Congreso de la República define a éste como el órgano representativo de la Nación encargado de realizar la función de control político (artículo 2), y establece el alcance (artículo 5) y los diversos procedimientos del control político, como la investidura del Consejo de Ministros, la interpelación a los Ministros, la invitación a los Ministros para que informen, las preguntas a los Ministros, la solicitud de información a los Ministros y a la administración en general, la censura y la extensión de confianza a los Ministros, la investigación sobre cualquier asunto de interés público, la dación de cuenta y el antejuicio político (artículo 64), sin embargo, no establece explícitamente que la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo sea parte de éste.

No obstante, es necesario mencionar que la Constitución Política del Perú establece la garantía constitucional de acción de cumplimiento, la cual procede cuando una autoridad o funcionario es renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo (inciso 6 del artículo 200). En ese sentido, el Código Procesal Constitucional, en el Título V, sobre el proceso de cumplimiento, establece que a través del proceso de cumplimiento se ordena que el funcionario o autoridad pública renuente dé cumplimiento a una norma legal o ejecute un acto administrativo firme, o se pronuncie expresamente cuando las normas legales le ordenan emitir una resolución administrativa o dictar un reglamento, y tratándose de la defensa de derechos con intereses difusos o colectivos, la legitimación corresponderá a cualquier persona, y también la Defensoría del Pueblo podrá iniciar procesos de cumplimiento; además establece que la sentencia que declara fundada la demanda deberá contener la determinación de la obligación incumplida, la orden y descripción de la conducta a cumplir, el plazo perentorio para el cumplimiento y la orden de iniciar la investigación del caso para efecto de determinar responsabilidades penales o disciplinarias, y la forma en que la sentencia firme, que ordena el cumplimiento del deber omitido, será cumplida.

En materia de salud, existen 10 leyes y 5 decretos legislativos pendientes de reglamentar, según el análisis de leyes y normas con rango de ley aprobadas durante el periodo del 1 de enero de 2005 al 31 de julio de 2018. Todas éstas han excedido el plazo previsto para su reglamentación, con un rango de tiempo, en exceso al plazo establecido, que varió entre 21 a 4 729 días (hasta el 30 de setiembre de 2018).

Toma mayor relevancia la no reglamentación de leyes en salud cuando varias de ellas se originaron de prioridades establecidas en la décimo tercera Política de Estado del Acuerdo Nacional, Acceso Universal a los Servicios de Salud y a la Seguridad Social: “…(i) promoverá el acceso gratuito y masivo de la población a los servicios públicos de salud y la participación regulada y complementaria del sector privado, (j) promoverá el acceso universal a la seguridad social y fortalecerá un fondo de salud para atender a la población que no es asistida por los sistemas de seguridad social existentes, (l) incrementará progresivamente el porcentaje del presupuesto del sector salud…”; el Acuerdo de Partidos Políticos en Salud: “…4.5 Definiremos en el corto plazo los mecanismos para el intercambio de prestaciones (MINSA, EsSalud; FF.AA. PNP, privados, etc.) y pago de las mismas, 4.6 Priorizaremos en el corto plazo, mediante el mecanismo de presupuesto protegido, el financiamiento fiscal al aseguramiento público para ampliar la cobertura a los pobres y excluidos, 5.1 Incrementaremos el financiamiento de salud a lo largo de los próximos cinco años para el cumplimiento de los objetivos sanitarios nacionales, con el ideal de acercarnos al promedio latinoamericano de participación en el porcentaje del PBI…”; y los Objetivos de la Reforma de Salud: “…Fortalecer el Seguro Integral de Salud (SIS) como seguro público para avanzar hacia la seguridad social universal en salud de manera que actúe como el gran instrumento de universalización del acceso al cuidado y atención integral de la salud, para lo cual se incrementará su financiamiento de manera significativa e irreversible, …Garantizar el acceso universal al primer nivel de atención pública en salud de manera integral, equitativa, efectiva, eficiente, con gratuidad en el punto de atención, con redes integradas, fortaleciendo su capacidad resolutiva integral con la categorización y acreditación de los establecimientos del primer nivel de atención de salud a nivel nacional, con énfasis en la promoción y prevención, articulado a la estrategia de Atención Primaria de Salud para el abordaje sectorial e intersectorial de los determinantes sociales de la salud,…Con el propósito de eliminar progresivamente las barreras económicas como motivo de exclusión al derecho a la salud, lograr la reducción gradual del gasto de bolsillo en todo tipo de atenciones, especialmente en medicamentos, y alcanzar integralidad y calidad en la protección y la atención de salud, incrementar progresivamente el financiamiento público del sector salud hasta alcanzar estos objetivos y dotarlo de eficiencia asignativa y eficiencia técnica...”.

En ese sentido, se han dejado de reglamentar 3 leyes relevantes para los fines del sistema de salud: la Ley Nº 29761, Ley de Financiamiento Público de los Regímenes Subsidiado y Semicontributivo del Aseguramiento Universal en Salud (desde el periodo de gestión del Ministro Alberto Tejada Noriega), el Decreto Legislativo Nº 1166, Decreto Legislativo que aprueba la conformación y funcionamiento de las redes integradas de atención primaria de salud (desde el periodo de gestión de la Ministra Midori de Habich Rospigliosi), y el Decreto Legislativo Nº 1302, Decreto Legislativo que optimiza el intercambio prestacional en salud en el sector público (desde el periodo de gestión de la Ministra Patricia García Funera), no obstante, estas tres leyes tuvieron un proyecto de reglamento prepublicado por el Ministerio de Salud. Otras leyes pendiente de reglamentar son: el Decreto Legislativo Nº 1173, Decreto Legislativo de las instituciones administradoras de fondos de aseguramiento en salud de las Fuerzas Armadas, importante en materia del Aseguramiento Universal en Salud,correspondiendo formular el proyecto de reglamento al Ministerio de Defensa, con participación del Ministerio de Salud (desde el periodo de gestión ministerial de la Ministra Midori de Habich Rospigliosi); la Ley Nº 30421, Ley Marco de Telesalud, a pesar de que, en la práctica, pareciera ser la política de salud de mayor prioridad durante los dos últimos gobiernos de turno (desde el periodo de gestión ministerial del Ministro Aníbal Velásquez Valdivia); y la Ley Nº 30681, Ley que regula el uso medicinal y terapéutico del cannabis y sus derivados, a pesar que fue uno de los temas incluidos dentro de la Agenda Legislativa para el periodo anual de sesiones 2017-2018 del Congreso de la República y fue rápidamente aprobada (desde el periodo de gestión ministerial del Ministro Fernando D'Alessio Ipinza).

La discusión sobre la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo, en materia de salud, reviste especial importancia ya que su incumplimiento, por omisión o retraso en la reglamentación de la ley, impediría responder a las demandas sociales para las que fue dada la ley, por consecuencia, impediría el acceso oportuno a los beneficios que su vigencia y eficacia tendría en las actividades y grupos poblacionales a las que se dirige; además, podría generar mayores costes económicos e incertidumbre para la toma de decisiones de diversos actores del sector de salud, y potenciales situaciones de conflicto social. En el extremo que la vigencia de la ley esté supeditada a la aprobación de su reglamento, sería como si la ley no existiese. Todo esto constituiría un alto costo de oportunidad para los fines del sistema salud.

Por ello, cuando el Poder Ejecutivo, teniendo el mandato de la ley y la competencia para reglamentarla, e investido de legalidad y legitimidad, no reglamenta la ley, o lo hace con retraso, estaría postergando la consecución del interés público expresado en la ley.

¿Seguirán estas leyes "durmiendo el sueño de los justos"?